MAKALE

“Refah devleti” olarak ifade edilen modern yönetim tarzı, aşağı yukarı son iki yüz yıllık tarihsel süreçte yaşanan ekonomik ve sosyal dönüşümlerin bir sonucu olarak şekillenmiştir. Bugüne kadar insanlık tarihinin gördüğü en iyi, en gelişmiş ve insanlık onuruna en uygun devlet şekli olan refah devleti, esas itibariyle II. Dünya Savaşı sonrasının dünyasında yasal ve kurumsal olarak gelişmeye başlayan ve küreselleşmenin başladığı yıllar(1945- 1975 arası)a kadar gelişimini sürdüren bir tarihsel gelişme seyrine sahiptir. 1970’li yallardaki petrol krizleriyle birlikte, bu gelişim sürecinin durduğu, hatta sosyal haklarda dibe doğru bir yarışın başladığı görülmektedir.

    Sınırlı bir alanın söz konusu olduğu bu yazıda, yer elverdiği ölçüde refah devleti olgusu, refah devletinin tarihsel gelişimi ve günümüzde yaşadığı bunalım üzerinde kısaca durulacaktır. Her şeyden önce belirtmek gerekir ki, sosyal devlet ve sosyal politikalarla ile ilgili çalışmalara bakıldığında, yabancı literatürde, özellikle de Anglo Sakson ülkelerde “sosyal devlet” yerine “refah devleti” (welfare state) kavramının kullanıldığı, Türkçe literatürde ise, Kıta Avrupa’sı menşeli “sosyal devlet” (social state) teriminin tercih edildiği görülmektedir. Her iki kavramın birbirinden farklı olmadığı bilinmelidir. Bu kavramlar birbirlerinin yerine kullanılsa da, literatürde yaygın tercih “refah devleti” kavramı lehinedir.

Bu iki kavramın ortaya çıkış kökenine bakıldığında, “sosyal devlet” ve “sosyal politika” kavramlarının Almanca’nın konuşulduğu Kıta Avrupası ülkelerde [Sosyal devletin Almancası “Sozial Staat”dır. Almancada refahdevletinin karşılığı ise “Wohlfahrts Staat”tır.] , “refah devleti” ve “refah politikası” ya da “sosyal refah devleti / politikası” kavramlarının ise Ingilizce’nin hakim olduğu Kuzey Amerika ve bir kısım Avrupa ülkeleri(Anglo–Sakson ülkeler)nde tercih edildiği görülmektedir.

 

    Sosyal devletin ya da refah devletinin tanımı söz konusu olduğunda aslında bu konuda ortak bir tanımın olmadığı görülecektir. Tanımlar, refah devletine minimum sorumluluk(gereksinimlerin sadece minimum düzeyde karşılanması, minimum standartların sağlanması) verenden, refah devletine çok geniş bir faaliyet alanı (eğitim, konut, kişisel sosyal hizmetler vs. ) tanıyana doğru farklılaşmaktadır. Aşağıda, bu tanımlardan bir kısmına yer verilmektedir:

 

    Her birey, hayat yarışına eşit şartlarla başlamaz. Doğumla birlikte kazanılan bazı özellikler vardır. Örneğin, dil, ırk, renk, doğum yeri, hatta anne–babanın kültür düzeyi, ekonomik durumu ve toplumsal statüsü gibi bazı özellikler her birey için farklıdır. Bununla beraber, yine birey dışında cereyan eden, ancak onu yoksulluk, işsizlik gibi tehlikelere maruz bırakan bazı ekonomik ve sosyal faktörler de söz konusudur. İşte refah devleti, bu avantaj ve dezavantajları dengelemeye çalışan, dengedeki ibreyi daha ziyade ekonomik ve sosyal yönden güçsüz olanlar lehine tutan devlettir.

 

    Birçok çalışmada referans olarak gösterilen Asa Briggs’in tanımına göre, refah devleti: “Piyasa güçlerinin rolünü azaltmak amacıyla, bilinçli bir şekilde örgütlü kamu gücünün kullanıldığı bir devlet türüdür.” Briggs’e göre, refah devleti, üç alanda faal durumdadır: Birincisi, bireylere ve ailelere, minimum bir düzeyde gelir garantisi sağlamaktadır. İkincisi, kişilerin, belirli sosyal riskler (hastalık, yaşlılık, işsizlik vb.)in üstesinden gelmelerinde onlara yardımcı olmaktadır. Üçüncüsü ise, sosyal refah hizmetleri aracılığıyla, tüm vatandaşlara en iyi yaşam standartlarını sağlamaktadır. Özetlenirse, bir refah devleti, vatandaşlarına minimum gelir garantisi sağlamalı, güvencesizliği azaltmalı, herkese en iyi standartlara sahip olabilme hakkı vermelidir.

 

    Diğer bir tanıma göre refah devleti, bireylere yalnız klasik özgürlükleri sağlamakla yetinmeyip, aynı

zamanda onların insanca yaşamaları için gerekli olan maddi ihtiyaçlarını karşılamayı da kendisine

görev edinen devlettir. Sosyal yardımda bulunmak, sosyal güvenliği sağlamak ve sosyal hizmetler sunmak refah devletinin vatandaşlarına tanıdığı bir lütuf değil, onun görevidir.

 

    Başka bir tanıma göre, refah devletini kısaca üç şekilde betimlemek mümkündür. Refah devleti, müdahaleci, düzenleyici ve geliri yeniden dağıtıcı bir devlettir. Müdahalecidir, çünkü piyasa başarısızlıkları üzerine harekete geçer ve doğan sorunların giderilmesine yönelik önlemler alır, düzenlemeler yapar. Düzenleyicidir, çünkü iş piyasalarındaki düşük ücretlerin işçileri sefalete düşürmemesi için asgari bir ücret belirler, sosyal güvenlik ve sosyal yardım hizmetlerini üstlenir. Gelirin yeniden dağıtıcısıdır, çünkü vergi ve diğer politikalar ve transfer harcamalarıyla gelirin paylaşımına müdahalede bulunulmadığında, sınıflar arasında gelir dengesizliklerinin, dolayısıyla huzursuzlukların çıkacağının farkındadır.

 

   Kavramların hemen hepsindeki ortak amaç, toplumda refah düzeyi itibariyle farklı durumda bulunanların bu farklılıklarını gidermek amacıyla, devletin sosyal politika önlemleri almasını ifade etmektir. Yani, refah devleti, yapılan çeşitli düzenlemeler ve uygulamalarla, kötü ekonomik ve sosyal koşullar altında bulunan bireyleri korumayı amaçlamaktadır. Bu koruma, sosyal politikalar aracılığıyla gerçekleştirilmektedir.

 

    Dolayısıyla, refah devletinin görev alanı oldukça geniştir ve her ülkenin kendi sosyal refah modeline göre çeşitli uygulamaları vardır. Ancak, sosyal refah devleti görevlerinin temel olarak altı alanda yoğunlaştığı görülmektedir. Bunlar; sosyal güvenlik, eğitim, sağlık, gelirin yeniden dağıtımı, konut ve sosyal refah hizmetleridir. Bunlar dışında da devletin izlediği sosyal politikalar vardır. Örneğin, ailenin, çocukların, gençlerin, kadınların, yaşlıların korunması, iş bulma, mesleki eğitim, çalışma koşullarının düzeltilmesi, yoksullara, özürlülere, yaşlılara yardım vs. Devlet, vatandaşlarına tanıdığı bu sosyal haklarla, yaşam yarışına gerilerden başlayanlarla, yarışta varış noktasına kendi çabalarıyla ulaşamayacak olanların durumundaki eşitsizlikleri düzeltmeye çalışır. Refah devletlerinin, günümüze kadar bu görevlerini takdire şayan bir şekilde yerine getirdiği üzerinde herkes hemfikirdir. Kavramla ilgili bu kısa bilgilerin ardından, yine özetle kavramın tarihsel gelişim sürecine bakılacak olursa; refah devleti, özellikle “altın çağ” olarak adlandırılan 1945–1975 döneminde gelir ve harcamalarını artırdıkça, eğitim, sağlık, konut, sosyal güvenlik, tam istihdam, gelir dağılımı gibi sosyal politika ve sosyal refah hizmetlerini geliştirdikçe, refah devletinin kurumsallaşan bu hizmetleri vatandaşlar tarafından “bir refah hakkı” [Anayasalarda üç tür hak ayırt edilmektedir. Bunlar; “medeni(koruyucu) haklar (civil rights)”, “politik haklar (politic rights)”ve “sosyal haklar (social rights)”dır. Sosyal haklar, koruyucuve politik haklardan çok sonra, sanayileşme ile birlikte gündeme gelmiştir. ] olarak görülmeye başlanmış, vatandaşların devletten beklentileri sürekli artmıştır.

 

    Refah devleti kavramının ortaya çıkmasında, özellikle Sanayi Devrimi’nden sonra, insanların yaşam haklarının hiçbir güvence kapsamı altında olmaması, bir başkasının iyi niyeti ve keyfine tâbi olması rol oynamış, çekilen çileler ve uğranılan haksızlıklar, devlet müdahaleleriyle bu gidişin değişmesine ve çağdaş sosyal politika uygulamalarının doğmasına yol açmıştır.

 

    Çağdaş devletin ulaştığı son aşama olan refah devleti, eskiden olduğu gibi, olayları yalnızca seyretmekle kalmamakta, “seyirci devlet” olmaktan çıkıp “oyuncu devlet” haline gelmekte, yani kendisi düzenleyici ve topluma şekil verici yönde hareket etmektedir.

 

    Dolayısıyla refah devleti, ne 20. yüzyıl öncesinin hakim düzeni olan kapitalist liberal sisteme benzer, ne de kapitalizme karşı bir alternatif sistem amacıyla ortaya çıkan sosyalist ya da komünist sisteme benzer. Her iki sistem(liberal ve sosyalist sistemler)in tarihine göz atıldığında, toplumların ihtiyaç ve beklentilerine cevap veremedikleri görülmektedir.

 

    Bireycilik esasına dayalı liberal sistem, fertleri çok yalnız ve korumasız bırakmış; aksine, toplumculuk esasına dayalı sosyalist sistem ise, insanları devlet tahakkümü altında çaresiz bırakmıştır. Dolayısıyla, bu iki sisteme tepki olarak, her ikisinin de olumsuzluklarını bertaraf edebilecek yeni bir sistem arayışı başlamış ve üçüncü yol olarak sosyal devlet düzeni bulunmuştur.

 

    Bulunan bu yeni sistem (refah devleti), bir anlamda liberal devletin modifiye edilmiş halidir. Bu sistem özünde liberaldir, fakat çeşitli şekillerde piyasaya müdahalede bulunduğundan, minimal devletin olamayacağı kadar hacimli bir devlettir. Refah devletinin ortaya çıkışı ile birlikte, sosyal kaygılar çok fazla oranda ön planda tutulmuş ve bu doğrultuda yasalar çıkartılmış, kurumlar oluşturulmuştur.

 

    Refah devletinin ortaya çıkışı ile ilgili olarak birçok neden ileri sürülmektedir. Bunlardan belli başlılarını şu şekilde ifade etmek mümkündür:

 

    Bu bağlamda, temeli 1880’li yıllara dayanan refah devleti, 1930’lu yıllarda Amerika’da ortaya çıkan “büyük ekonomik bunalım”ın ve bunun bir yan ürünü olarak yükselen işsizlik ve yoksulluğun, diğer ülke ekonomilerine de sıçraması sonucunda, bir çözüm arayışı olarak ortaya çıkmış, giderek genişlemeye başlamış ve 1970’lerin ortalarına kadar güçlenerek devam etmiştir. Bu yeni devlet modeli, II. Dünya Savaşı sonrası ile 1975 arası çeyrek yüzyıllık dönem boyunca büyüyen çok başarılı modern bir devlet türü olarak bilinmekte ve “Keynesyen refah devleti” olarak adlandırılmaktadır.

 

    Yine, birçok yazar tarafından belirtildiğine göre, refah devleti sistemlerinin ortaya çıkışının önemli bir diğer nedeni daha vardır. Kapitalist düzene alternatif bir “komünizm tehdidi”nin baş göstermesi ve dünyanın iki kutuplu hale gelişi, bu ülkelerde bir sosyalist devrim ile karşı karşıya kalınacağı endişesinin doğmasına yol açmıştır. Bu endişeden doğan refah devletinin temel fonksiyonu, çıkar uyuşmazlığının törpülenmesi, işçi sınıfının kontrol altında tutulması ve sosyal devrimin engellenmesidir. Refah devleti politikalarıyla, sosyal sınıflar ve gruplar arasındaki uyuşmazlıklar ve sorunlar, barışçı yollarla çözülmek suretiyle devrimin önü kesilmek istenmiştir.

 

    Refah sistemlerinin ortaya çıkışında ve zaman içinde genişlemesinde, politik alanın da büyük bir katkısı vardır. Partiler arası rekabetin, refah devletinin gelişiminde çok belirgin bir role sahip olduğu bilinmektedir. Öncelikle, sosyalist–sosyal demokrat sayılan partilerin işbaşına gelmelerinden sonra uygulamaya sokulan ve geliştirilen birçok sosyal hak, daha sonra rakip olan sağ partiler tarafından da ortam elverişli olduğu sürece sürdürülmüştür.

 

    Modern anlamda refah devletinin temelleri, 19. yüzyılın ortalarında İngiltere’de temel eğitimi sağlamak amacıyla düzenlenen yasal düzenlemeye kadar götürülmektedir. Modern refah devleti için kabul edilen bir diğer başlangıç noktası ise, ilk defa 1883’te Bismark tarafından getirilen sosyal sigorta uygulamasıdır. Bunlardan önce de, yoksullara yönelik birtakım yasalar(yoksulluk yasaları) söz konusudur ancak bunlar genelde refah devleti içi n bir başlangıç kabul edilmemektedir. Yani, bazı öncü düzenleme ve uygulamalar istisna tutulursa, refah devletinin esas olarak 20. yüzyılın bir ürünü olduğu anlaşılmaktadır.

 

    Refah devletinin doğduğu ülkelere bakıldığında, ilkönce 19. yüzyılda Almanya’da başlayan refah devleti uygulamalarının, daha sonra Batı Avrupa ülkelerine, Kuzey Amerika’ya ve Avustralya’ya yayıldığı gözlenmektedir. Bu ülkelerin hemen hemen hepsinde demokrasi yerleşmiştir, bu ülkelerde yüksek düzeyde sanayileşme söz konusudur ve gelişmiş piyasa ekonomileri oluşmuştur.

 

    Refah kavramı, öncelikle çağdaş toplumlarda önem kazanmıştır. Bunun nedenleri arasında, Sanayi Çağı toplum yapısında görülen olumsuzlukların ve bunlara yönelik önlemlerin ilk defa bu ülkelerde ortaya çıkmasını gösterebiliriz. Genelde sosyal refah kavramı, çağdaş Batı toplumlarının bir ürünü olan ve onlar tarafından garanti altına alınan adalet, eşitlik, özgürlük, haklar (siyasi, ekonomik ve sosyal) gibi kavramlarla hep bir arada olmuştur.

 

    Diğer bir neden, Batı devletlerinin zengin ve sermaye birikimini gerçekleştirmiş olmaları, dolayısıyla milli gelirin daha iyi dağıtımı anlamına gelen refah devleti politikalarını sorunsuz uygulayabilmeleridir. Halbuki, paylaşılacak gelir kaynaklarına sahip olmayan ülkeler, sosyal devlet uygulamasında vatandaşlarına gereği gibi bir refah düzeyi sağlayamamıştır. Çünkü, bu ülkelerin hem sosyal adaleti sağlama, hem de hızlı bir kalkınmayı gerçekleştirme hedefleri bulunmakta ve bu nedenle iki hedef arasında bir denge sağlanması gerekmektedir. Ülke ekonomik açıdan kalkındıkça, sosyal adaleti sağlamak daha da kolaylaşacaktır. Çünkü, ekonomik politika ile sosyal politika arasında çok büyük bir ilişki vardır.

 

    Refah devleti ile ilgili gelişmeler bu şekilde devam ederken, 1980’li yılların başında küreselleşmenin başlaması ile birlikte, tüm dünyayı dalga dalga bir değişim rüzgarı sarmış bulunmaktadır. Değişimin dışında kalamayanlardan birisi de, İkinci Dünya Savaşı’ndan sonra ortaya çıkan ve Keynesyen Refah Devleti olarak adlandırılan, insanları dünyada adeta cennette yaşatmayı amaç edinen refah devleti olmuştur. Kimi yazarlar, refah devletinin sonunun geldiğini ilan etmiş, küreselleşme cömert refah devletlerini gözden düşürmüştür.

 

    1945’ten itibaren, özellikle gelişmiş ülkelerde devletlerin en temel hedefi, vatandaşlarına tam bir refah sağlama, bu amaçla her türlü sosyal refah önlemlerini alma iken, 1975’ten sonra bu hedefin değiştiği, ekonominin ön plana geçtiği ve insana yönelik harcamaların ekonomik yarışta engel olduğu anlayışının benimsendiği görülmektedir.

 

    Bunun nedeni olarak da, refah devletinin başta finansal olmak üzere birtakım krizlere yol açtığı ileri sürülmektedir. 1945’lerden itibaren hızla artan genel kamu harcamaları, özellikle de kamu sosyal harcamalarının devletleri finansal bunalıma soktuğu ve Yeni Çağın gereklerinden birisi olan rekabet

gücünün önünde engel teşkil ettiği ifade edilmektedir.

 

    Gerçekten de, ileri düzeyde sanayileşmiş ülkelerde kamu harcamalarının GSMH’ye oranının sürekli olarak arttığı gözlenmektedir. Örneğin, bu oran I. Dünya Savaşı öncesinde % 12 civarında iken, 1990’lı yıllarda % 45’lere ve daha sonraları % 50’lere yükselmiştir. Isveç gibi bazı Iskandinav ülkelerinde, kamu harcamalarının bütçeye oranı çok daha fazladır. Türkiye gibi gelişmekte olan ülkelerde ise, bu oran % 25–30 aralığında yer almaktadır.

 

    Aynı şekilde, kamu sosyal harcamalarının GSMH’ye oranı da sürekli bir artış içerisinde olmuştur. OECD istatistiklerine göre, toplam sosyal harcamalar 1960’larda GSMH’nin % 10’u iken, 1990’lı yılların başında ikiye katlanmış, daha yakın tarihlerde de % 25’leri geçmiştir. İstatistiklerde, en yüksek harcama düzeyine İskandinav refah devletlerinin sahip olduğu (GSMH’nin % 30-33’ü), bu ülkeleri Kıta Avrupa’sı (% 24-27) ve Anglo–Sakson refah devletlerinin (% 16-22) izlediği görülmektedir. Gelişmekte olan ülkelerde sosyal harcamaların GSMH’ye oranı çok daha düşüktür. Ülkemizde bu oran % 10’un biraz üzerindedir.

 

    Yeni dönemde refah devletlerini zora sokan nedenler sadece finansal konularla sınırlı değildir. Özellikle gelişmiş ülkelerde görülen refah devletinin krizinin temel nedenleri kısaca aşağıdaki gibi özetlenebilir:

 

    Her şeyden önce, demografik yapı değişmiş, yani insan ömrü uzamış, yaşlı nüfus çoğalmış ve doğum oranları düşmüştür (dolayısıyla bu durum aktif–pasif ilişkisini bozmuş, bağımlılık oranını artırmıştır), ailenin yapısı (boşanma oranları artmış, tek ebeveynli aileler ve yetişkin olmayan anneler çoğalmıştır) ve ekonomik koşullar (büyüme hızları düşmüş, profesyonelleşme ve kadınların işgücüne katılımı artmıştır) değişmiştir, işsizlik yükselmiş, kamu harcamaları artmış, vergiler yükselmiş, mali açıklar sürekli hale gelmiştir. Bu sebeplerle hükümetlerin sosyal harcamalar için millî gelirden ayırdıkları pay sürekli büyümüş ve giderek katlanılamaz bir hacme ulaşarak, ülkelerin rekabet güçlerini zayıflatır hâle gelmiştir.

 

    Yine, yaşam standartlarının gelişmesine ve yaşam sürelerinin uzamasına yol açan refah devletleri, yeni gereksinimler yaratmıştır. Artan sağlık maliyetleri ve emeklilik olanakları, büyük oranda refah bütçelerinin artmasına ve mali darboğazlara yol açmış ve bu durum özellikle Avrupa’da, refah politikalarının uyumu açısından kolayca üstesinden gelinemeyen problemler doğurmuştur.

 

    Bu nedenlerle, refah devletinin bunalımına yönelik çözüm arayışları olarak, bir yandan kamu harcamalarını azaltmak ve mevcut sosyal refah kurumları ve programlarını reforma tâbi tutmak yoluna gidilirken, bir yandan da devletin üzerindeki sosyal sorumlulukların diğer bazı kesimlere aktarılarak hafifletilmesi düşüncesi uygulamaya geçirilmeye çalışılmıştır. Burada kademeli bir geçişten bahsedilebilir. Bu açıdan özellikle üç yönelim söz konusudur. Sosyal görevler önce “yerel yönetimlere”, sonra “kâr gütmeyen kuruluşlara”, daha sonra da “piyasalara” bırakılmaya başlanmıştır.

 

    Tüm bu gelişmelere ve refah devletinin geleceğinin ne olacağı hususundaki belirsizliklere karşın, açıkça söylemek gerekir ki, liberal felsefe bağlısı birkaç ülkenin dışında devletler hâlâ sosyal refah politikalarının en büyük üreticisi ve uygulayıcısıdır. Refah devletleri ve sosyal koruma sistemleri neredeyse, tüm ülkelerde güçlü bir şekilde ayakta durmaktadır. Zaten 1970’lerden sonraki bu dönemde, reformların hedefi refah devletini ortadan kaldırmak değildir, sadece krize yol açan refah devletini bazı yönlerden yeniden yapılandırmaktır.

 

 

Süleyman Özdemir
Doç. Dr., İstanbul Üniversitesi, İktisat
Fakültesi, Çalışma Ekonomisi ve
Endüstri İlişkileri Bölümü

 
Diğer Yazılar...