Yerel yönetimlerin sosyal politika alanındaki rolünün ortaya konulması, sosyal politikanın, gerek kavram gerek kapsam ve gerekse bu politikaların belirlenmesi ve uygulanmasında rol alan kurumlar bakımından sınırları kesin çizgilerle belirlenememiş bir çalışma alanı olması nedeniyle oldukça güçtür. Öyle ki, bir çok çalışmada özellikle sosyal politikanın sağlanmasında devletin dışındaki kurumların sosyal politikanın belirlenmesi ve uygulanması sürecine katılım ve katkısı ihmal edilmekte ve sosyal politika daha çok devlet ve özellikle de merkezî yönetimler tarafından yerine getirilen politikalar olarak tanımlanmaktadır. Oysa, sosyal politikanın sağlanmasına merkezî yönetimlerin dışında başta sivil toplum olmak üzere yerel yönetimler, gönüllü kuruluşlar, özel sektör, dinî organizasyonlar ve işletmeler katılmakta ve katkı sağlamaktadır. Bu kurumların sosyal politikanın sağlanmasına yönelik katkıları azımsanmayacak boyutlardadır.
Üstelik devletin rol ve etkinliği de kamu yönetim aygıtını oluşturan merkezî devlet, yerel yönetimler (Belediyeler, il Özel idareleri, Köyler) ve diğer kamu birimleri özelinde ayrı ayrı ele alınmamakta, tüm kamu yönetim aygıtının bu alandaki faaliyetleri "merkezî yönetimler" ölçeğinde değerlendirilmektedir. Buna karşılık üniter veya federal yapıdaki tüm ülkelerde merkezî yönetimden sonra kamu yönetim aygıtının ikinci büyük yönetim erkine sahip birimi olan yerel yönetimler, sosyal politikaların sağlanmasında tarih boyunca önemli görevler yerine getirmişlerdir.
Bu makalede, tarihî süreçte yerel yönetimlerin sosyal politikanın sağlanmasına katılım ve katkısı ortaya konulmaya çalışılarak yerel yönetimlerin bu alandaki etkinlik düzeyi değerlendirilecektir.
I. Yerel Yönetimlerin Niteliği
En genel tanımla yerel yönetimler, köy, kent gibi belirli bir coğrafî alanda bir arada yaşayan topluluk üyelerinin en fazla ihtiyaç duydukları ortak hizmetleri sağlamak amacıyla meydana getirdikleri yönetim birimleridir. Bu birimler, ortak hizmetleri yerine getirebilmek için örgütlenen, karar organları ve bazı durumlarda da yürütme organları yerel toplulukça seçilerek göreve getirilen, yasalarla belirlenmiş görev ve yetkilere, özel gelir, bütçe ve personele sahip, merkezî yönetimle ilişkilerinde özerk olarak hareket edebilen kamu tüzel kişileri olarak tanımlanmaktadır. Yerel yönetimlerle merkezî devlet ilişkisini betimlemesi açısından Birleşmiş Milletler, Avrupa Konseyi ve Uluslararası Yerel Yönetimler Birliği (IULA) belgelerinde yer alan ve Türkiye'nin de onayladığı evrensel nitelikler oldukça önemlidir. Öyle ki, bu belgelere göre, yerel yönetimler ülkenin yönetim sisteminin bütünlüğü içindeki bir kuruluştur ve yerel yönetimlerin kuruluş ilkeleri, görev ve yetkileri, gelir sistemleri yasama organı tarafından belirlenir. Öte yandan, yerel yönetimler merkezî yönetimin hiyerarşik denetimi altında olmamakla birlikte merkezî yönetim, ülke yönetiminde birlik ve bütünlüğü sağlamak amacı ile yerel yönetimlerin de uymaları gereken ulusal amaçları, hedefleri, ilkeleri ve standartları belirler.
Ayrıca, yerel yönetimler, merkezî idarenin ülkenin tümü için geçerli olan kural ve kararlarına aykırı hareket edemezler. Yerel yönetimlerin türlerini, biçimlerini, yetkilerini ve yönetim usullerini merkezî yönetim tek taraflı olarak istediği gibi belirleyebilir. Bu kurumlar merkezî yönetimce çizilen çerçeve içinde yerel ihtiyaç ve taleplere cevap vermeye yetkili kılınmışlardır.
Buna karşılık; (1) yerel yönetimler demokratik sistemin vazgeçilmez ve etkili bir aktörüdür, (2) yerel yönetimler özerk kuruluşlardır, (3) yerel yönetimler halk katılımına imkân veren yönetsel birimlerdir, (4) yerel yönetimler mahallî düzeydeki kamu hizmetlerinin halka doğrudan ve etkin olarak sağlanmasında merkezî yönetime göre daha başarılıdır ve (5) halka en yakın yönetim birimi olan yerel yönetimlerin mahallî halka, hemşehrilere karşı duyarlılığı ve sorumluluğu yüksektir.
Görüldüğü gibi yerel yönetimler kamu yönetim aygıtının bir parçasıdır ve merkezî devlet, yerel yönetimlere yönelik politikalarıyla bu kurumların yapı, rol ve fonksiyonları ve dolayısıyla sosyal politika alanındaki rol ve etkinliği üzerinde bütünüyle belirleyicidir. Örneğin, 1970'lerin sonunda ingiltere'de Thatcher hükümeti bir dizi yasa ile yerel yönetimlerin fonksiyonlarını sınırlamış, bazı yerel yönetim kademelerini ortadan kaldırabilmiştir. Ülkemizde ise 3 çeyrek asır yürürlükte kalan 1580 sayılı belediye yasasında belediyelerin görevleri tek tek sayılarak bu kurumların etkinlik alanı sınırlandırılmıştır.
II. Yerel Yönetimlerin Sosyal Politikadaki Rolü
altSosyal politika, üzerinde uzlaşı sağlanamayan kavramlardan biri olmakla birlikte ayrıştırıcı özelliği, vatandaşların refahının artırılmasına yönelik olan politikalar olmasıdır. Amacı, toplumdaki yoksullar, yaşlılar, engelliler, hastalar, kadın ve çocuklar gibi kendi kendine bakamayan birey ve gruplara destek olmaktır. Sosyal politika tanımlarındaki ortak unsurlar ise, sosyal politikanın, refah düzeyini yükseltici politikalar olması, ekonomik amaçlarının yanı sıra ekonomi dışı amaçlar içermesi, toplumdaki yoksullara ve avantajsız gruplara doğru gelirin yeniden dağılımını hedeflemesi ve sosyal politikaların belirlenmesi ve uygulanmasında genellikle devletin sorumlu olduğunun ifade edilmiş olmasıdır.
Sosyal politikanın kapsam ve alanı ise zamanla önemli değişikliklere uğramıştır. Öyle ki, endüstri devriminden önce sosyal politikanın kapsam ve alanını toplumdaki yoksul ve fizikî olarak kendi kendine bakamayan kişiler (özürlüler, hastalar, kimsesiz çocuklar) ve bunların ihtiyaçlarının giderilmesine yönelik sosyal refah hizmetleri meydana getirirken, 19. yüzyılda sosyal politika, ilgisini endüstrileşme ve kentleşmenin yol açtığı tehlike ve sefalete maruz kalan işçi sınıfının korunmasına yöneltmiştir. 20. Yüzyılın ilk yarısından sonra ise gelişmiş ülkelerde refah devleti anlayışının benimsenmesi ve işçi sınıfının sorunlarının da büyük ölçüde çözüme kavuşturulması, sosyal politikanın kapsam ve alanının çağdaş toplumsal sorunları kapsayıcı biçimde genişlemesine yol açmıştır. Kadınların çalışma hayatına katılımını kolaylaştırıcı önlemler, çocuk ve yaşlıların bakımı, çevre politikaları, madde bağımlılığı ve cinsiyet ayrımcılığı gibi konular sosyal politikanın ilgi alanına girmiştir.
Yerel yönetimlerin sosyal politikanın sağlanmasına katılımı incelendiğinde ise bu kurumların dönem dönem ve ülkeden ülkeye değişmekle birlikte önemli sosyal politika fonksiyonu icra ettiği görülmektedir. Ekonomik istikrarın sağlanması, gelir dağılımı ve kamu hizmeti işlevlerine sahip olan yerel yönetimler, gerek gelişmiş ve gerekse gelişmekte olan ülkelerde ilk iki fonksiyonu yeterince yerine getirememektedir. Bu kurumlar, sosyal politikanın sağlanmasına temelde kamu hizmeti işlevi çerçevesinde merkezî idarenin bölgesel düzeydeki temsilcisi veya partneri rolünü üstlenerek katılmışlardır.
Yerel yönetimler merkezî devletle birlikte kamu hizmetlerini yerine getiren kuruluşlar olarak daha çok geniş anlamda sosyal politikanın konusuna giren hizmetlerin yerine getirilmesinde görev almışlardır. Çünkü işçi sınıfı merkezli ve çalışma hayatını düzenleme amaçlı sosyal politika önlemlerinin neredeyse tamamı yasama erkine sahip merkezî devlet tarafından yürütülebilecek bölgesel nitelikli değil, ulusal düzeydeki politikalardır. Örneğin, çalışma koşullarını iyileştirmeye yönelik yasal düzenlemeler bir ülkedeki tüm işçi ve işverenler için bağlayıcı olup her yerel yönetimin ayrı ayrı düzenlemelerine terk edilemez. Gerçekten, gelir dağılımı politikaları konusunda da yerel yönetimlerin katkısı yadsınabilecek düzeydedir.
Bununla birlikte birçok gelişmiş ülkede kamu sektörü istihdamının önemli bir kısmı yerel yönetim birimleri bünyesindedir. Bu kurumlar toplu pazarlık müzakerelerindeki tutumları ve toplu iş sözleşmelerinde ülke genelinde örnek olabilecek çağdaş düzenlemeleri ile çalışma koşullarının iyileştirilmesine öncülük edebilir, bölgesel istihdam politikaları uygulayabilirler. Diğer bir ifadeyle yerel yönetimler kamu hizmetinin sağlanmasına katılımlarının yanı sıra, dar anlamda sosyal politika alanında da fonksiyon icra edebilirler.
A. Endüstri Devrimi Öncesi
Endüstri devriminden önce Avrupa'da yerel yönetimler daha çok bağımsız şehir yönetimleri biçiminde ortaya çıkmıştır. Ortaçağda, şehir yönetimleri, temel kentsel hizmetlerin yanı sıra, günümüzün üniter devletleri tarafından yerine getirilen önemli sosyal politika fonksiyonları üstlenmişlerdir. Su arzı, atık sistemi, yol sistemi gibi kentsel hizmetler ve kadın ve çocuk emeğinin denetimi, kamu sağlığı sistemlerinin oluşturulması, okullar, yoksullar ve yaşlılar için bakım imkânlarının geliştirilmesi gibi sosyal politika hizmetleri bu yönetimler tarafından karşılanmıştır.
Diğer taraftan, yerel yönetimler sosyal politika tarihinde önemli bir yere sahip olan "Yoksulluk Yasaları"nın uygulanmasında etkin bir rol oynamışlardır. Ortaçağ Avrupası'nda kıtlık, savaş ve salgın hastalıkların korunmaya muhtaç insan sayısını hızla artırması, İngiltere'de devleti önlem almaya itmiştir. Bu ülkede 1300'lü yılların ortalarından 1800'lü yılların ortalarına kadar bir dizi Yoksulluk Yasası uygulamaya konmuştur. Bu yasalardan en önemlisi I. Kraliçe Elizabeth tarafından 1601 yılında yapılmış ve bu yasanın temel maddeleri Amerikan kolonilerinde de uygulanmıştır.
Yerel yönetimleri yoksullukla mücadelenin etkin bir aracı hâline getiren bu yasanın uygulama sorumluluğu gerek ingiltere ve gerekse Amerikan kolonilerinde yerel yönetimlere verilmiştir. Öyle ki, 1 601 tarihli Yoksulluk Yasası'na göre, belediyeler harcamalarını yerel halktan alınacak bağış ve vergilerle karşılamak suretiyle çalışamayacak durumdaki yoksullara (yaşlılar, körler, sağırlar, çocuklu anneler, fizikî veya zihnî engelliler) yardımda bulunacak, kimsesiz çocuklar ve yaşlılar için barınaklar inşa edecekti. Yardım, hâlâ bugünkü kamu yardım programlarının bir kısmında var olan ikamet koşuluna bağlanmıştır. Yerel yönetimlerin yasadan kaynaklanan sorumluluğu, sınırları içinde yasal olarak ikamet edenlerle sınırlandırılmıştır. Yoksulluk yasaları ile gerek ingiltere ve gerekse ABD'de devletin sorumluluğu altındaki kamu yardım modeli devreye girmiştir. Yerel yönetimler ise merkezî devlet tarafından belirlenen yoksullukla mücadele politikalarının yerel düzeyde uygulayıcısı olmuşlar ve sosyal politikaların sağlanmasına katılmışlardır.
B. Endüstri Devrimi Dönemi
Endüstri devrimi insanlık tarihinde en köklü değişikliklerin meydana geldiği, yeni sınıf ve toplum yapılarının, yönetim ve örgütlenme biçimlerinin ortaya çıktığı bir dönemin başlangıcı olmuştur. Bu devrimle iktisadî refah akıl almaz boyutlarda artarken, geniş toplum kitleleri büyük ve yaygın bir sefaletle karşı karşıya kalmıştır. Merkezî devletin giderek güçlendiği bu dönemde çoğu devlet, müdahaleci devlet anlayışı çerçevesinde çalışma saatlerinin düzenlenmesi, kadın ve çocukların çalışma koşullarının belirlenmesi, konut kalitesinin geliştirilmesi ve kamu sağlığını tehdit eden problemlerle ilgili yasalar hazırlamıştır. Refah devletinin temelini oluşturan iş kazaları, sağlık ve işsizlik sigortası yasaları 19. yüzyılın sonları ile 20. yüzyılın ilk yıllarında yapılmıştır. Gerçekten bu dönemde devletler, sosyal politikaların sağlanmasında baskın kurumlar hâline gelmiş ve müdahaleci devlet anlayışı doğmaya başlamıştır. Zaten endüstrileşme, hızlı göç ve kentleşme hareketlerinin ortaya çıkardığı büyük sefalet ve kentsel ihtiyaçlar, önceki dönemde sosyal politika önlemlerini hayata geçiren sivil sektör ve gönüllü organizasyonların çabaları ile karşılanamayacak boyutlara ulaşmıştı.
Endüstri devriminden 2.Dünya Savaşı'na kadar olan dönemde yerel yönetimlerin sosyal politikadaki fonksiyonları devletin bu alandaki rol ve etkinliğine paralel olarak artmaya başlamıştır. Üstelik hızlı nüfus artışı ve endüstri merkezlerini hedef alan göç ve kentleşme, yerel yönetimlerin kentsel sorumluluklarını da oldukça fazla arttırmıştır. Yeni oluşan küçük endüstri kasabalarının aniden şehir büyüklüğünde nüfusa sahip olması, buralarda önemli sağlık, barınma ve içme suyu sorunlarına neden olmuştur. Gerçekten, 19. yüzyılda ingiltere, Batı Avrupa ve Kuzey Amerika'da endüstrileşmeye eşlik eden o güne kadar emsali görülmemiş hızlı nüfus artışı kasaba ve şehirlerde ani bir büyümeye yol açmıştır. Bu yüzyılın başında ingiltere nüfusunun beşte biri kasabalarda yaşarken, yüzyılın sonunda şehirlerde ikamet edenler toplam nüfusun beşte dördünü oluşturur hâle gelmiştir.
Bu dönemde yerel yönetimler, bir yandan temel kentsel ihtiyaçların karşılanmasında diğer yandan sosyal politika fonksiyonlarının yerine getirilmesinde rol oynamışlardır. Birçok yerel yönetim atık sistemi, salgın hastalıkların önlenmesi için halk sağlığını koruyucu önlemler geliştirilmesi, fakir ve yoksullara ücretsiz tedavi sağlayan hastanelerin kurulması, sanatoryumlar açılması gibi görevler yerine getirmişlerdir. Örneğin yerel yönetimlere ait 1930 yılında, Liverpool'da 200'ün üzerinde yatak kapasiteli sanatoryum, 3 adet tüberküloz kliniği ve çocuklar için bir adet hastane bulunmaktaydı. 1 929 yılında aşılama görevi halk sağlığını koruma tedbirleri çerçevesinde yerel yönetimlere bırakılmıştı. Yerel yönetimler, Yoksulluk Yasası'na dayanarak düşkünlerevi kurmuşlar, konut, ana-çocuk sağlığı ve okul hizmetleri alanında çeşitli görevler üstlenmişlerdir. Eğitim alanında ise 1902 yılında, yerel yönetim bünyesinde, "Yerel Eğitim Otoritesi" komiteleri kurulmuş ve zamanla bu komiteler, okullar ve okul yemekleri (1906) ve tıbbî kontrol (1907) gibi eğitimle ilgili diğer hizmetleri sağlamakla görevlendirilmişlerdir. 1890 yılında yerel yönetimlere düşük maliyetli konutlar yapmaları için izin verilmiş, 1919'da ise teşvik etmek için merkezî yönetimce yardım verilmiştir. 1905 yılında çıkarılan işsizlik Yasası ile yerel emek bürolarının kurulmasına izin verilmiş ve yerel yönetimlerden, işsizlerin iş bulmalarına yardımcı olacak ulusal düzeyde bir emek mübadelesi ağı oluşturulması beklenilmiştir. 1910'daki Eğitim Yasası ise yerel yönetim otoritelerine okuldan yeni mezun olan gençleri mesleğe yöneltme ve işe yerleştirme görevi yüklemiştir.
Endüstri devriminden 2. Dünya Savaşı'na kadar olan periyotta yerel yönetimlerin sosyal politika alanındaki baskın işlevi 20. yüzyılın başlarına kadar genelde yoksullara yardım ölçeğinde kalmış, bu dönemden sonra ve özellikle 1. Dünya Savaşı ve iki savaş arasındaki sosyal imkânsızlıklar döneminde yerel yönetimlere yasalarla daha geniş sorumluluklar yüklenmiştir.
C. Refah Devleti Dönemi ve Sonrası
2. Dünya Savaşı'ndan sonra Batılı gelişmiş ülkelerde altın çağ olarak adlandırılan ekonomik büyüme ve gelişme dönemi yaşanmış ve bu ülkelerde vatandaşların refahını artırmayı amaçlayan refah devletine ulaşılmıştır. Bu ülkelerde 1960'lı yılların ortalarına kadar her yıl %5 büyüme gerçekleşmiş, tam istihdam düzeyin ulaşılmış ve sosyal politika ve sosyal hizmetlerin kapsam ve alanı tüm toplumu ve tüm grupları kapsayacak şekilde genişlemişti.
Bu dönemde devletler sosyal politikaların sağlanmasında en etkin kurumlar hâline gelmiştir. Refah ve büyüme döneminin koşulları, devletin hem sosyal politikaları kolayca uygulamaya koymasına ve hem de sosyal politikaların tür ve kapsamının genişlemesine imkân sağlamıştır. Kısacası bu devrede refah devleti, kurumsallaşmış ve sosyal politika sepeti genişlemiştir.
1970'li yılların ortalarında, birinci ve ikinci petrol krizleri ile başlayan yeni bunalıma kadar yerel yönetimler ise merkezî idareler tarafından ulusal düzeyde planlanan sosyal politikaların mahallî düzeyde hayata geçirilmesinde temel ajans hâline gelmişlerdir. Refah programları başlangıçta ulusal nitelikli olmalarına rağmen, programların uygulanması ve mahallî düzeyde yorumlanması yerel yönetimlerin düzenlenmelerine bağlı olarak gerçekleştirilmiştir. Birçok Avrupa ülkesinde ademimerkeziyetçi (desentralizasyon-bir merkezden yönetilmeme) politikalar, yerel yönetimlerin daha fazla yetki ve sorumluluk almasına imkân vermiş, yerel yönetimler refah politikalarının en önemli tamamlayıcı-uygulayıcı ajansı hâline gelmişlerdir.
Örneğin, iskandinav refah devletlerinde kamu bakım hizmetleri öncelikle ulusal düzeyde belirlenen politikaların bir sonucu olarak ortaya çıkmakla birlikte bu politikaların uygulanması neredeyse bütünüyle iskandinav yerel yönetimlerinin görevi olmuştur. Yine, iskandinav yerel yönetimleri için kullanılan "refah belediyesi" kavramı, yerel yönetimlerin sosyal politika üretimindeki önemli rolüne dikkat çekmek için kullanılmıştır. Norveçli tarihçi Tore Gronlie, refah devletinin gerçek öncülerinin ve üreticilerinin ulusal düzeyde değil aslında yerel düzeyde bulunduğunu ileri sürmektedir. Norveç'te belediyeler çok çeşitli refah aktivitelerini başlattıktan daha sonra devlet tedricen sorumluluk üstlenmiştir. ilk belediyeler yeni sosyal ihtiyaçları karşılamak için refah belediyesi olarak harekete geçtiklerinde, devlet hâlâ bu gereksinimlerin giderilmesi konusunda pasif kalmıştı.
Benzer şekilde ingiltere'de yerel yönetimler refah devleti fonksiyonlarının yerine getirilmesinde özellikle 1945-1975 döneminde önemli görevler üstlenmişlerdir. Hattâ bazı yazarlar bu dönemde yerel yönetimleri "yerel refah devleti" olarak nitelendirmişlerdir. Kısaca belirtilecek olursa, 1945-1975 refah devleti döneminde yerel yönetimlerin sosyal politika alanındaki rolü oldukça artmıştır.
Ancak, 1970'li yılların ortalarından itibaren gündeme gelen neo-liberal politikalarla refah devleti zayıflamaya başlamış ve bu durumdan yerel yönetimler de büyük ölçüde etkilenmişlerdir. Merkezî devlet düzeyinde uygulanan ve temelde devlete karşı özel sektörün alanını genişletme temelli neo-liberal politikalarla gündeme gelen kamu harcamalarının kısılması ve özelleştirme uygulamaları, yerel yönetimlerin sosyal politika alanındaki etkinliğinin nispeten azalmasına yol açmıştır. Örneğin, ingiltere'de Thatcher hükümeti döneminde yerel yönetimler refah devleti dönemine göre güç kaybetmişler ve sayısız yasal ve idarî değişikliklerle giderek kamu yönetim sisteminin daha önemsiz kurumu hâline getirilmişlerdir. Yerel yönetimlerin kentsel hizmetlerin sağlanmasındaki monopol konumu özel sektör rekabetine açılmış ve kamu hizmetlerinin sağlanmasında özel sektör, gönüllü kuruluşlar ve sivil kesim yer almaya başlamıştır. Öte yandan, yerel yönetimlerin geleneksel olarak yerine getirdiği birçok hizmet merkezîleştirilirken, bu kurumların yapısal özellikleri ve malî yapıları ve fonksiyonlarında yapılan değişikliklerle merkez-yerel yönetim ilişkilerinde merkezîleşme ağırlıklı hâle gelmiştir. Bu ülkede baskın olan eğilim ise yerel yönetimler hizmetlerinin sağlanmasında daha rekabetçi bir yapının kurulması ve kamu kesimi dışındaki aktörlerlerden daha fazla yararlanılmaya başlanılması olmuştur.
Benzer eğilim, geçen yüzyılın son 15-20 yılında ülkelerin refah devleti niteliğinden uzaklaşma ve neo-liberal ilkeleri hayata geçirme düzeyine bağlı olarak ülkeden ülkeye değişmekle birlikte bir çok ülkede ortaya çıkmış ve yerel yönetimlerin kamu hizmetlerinin sağlanması ve sosyal politika alanındaki etkinliği tartışılmaya başlanmıştır. Ancak, 21. yüzyılın başlarına gelindiğinde görünen odur ki, devletlerin, toplumun sağlanmasında konsensüsü olan sosyal politika alanındaki sorumluluklarından kaçınması çok kolay görünmemektedir. Diğer bir ifadeyle sosyal politikalar büyük ölçüde hâlâ devlet tarafından sağlanmaya devam edilmekte ve yerel yönetimler sosyal politikaların sağlanmasında etkin olarak görev almaktadırlar.
Örneğin, ingiltere'de 2006 yılında belediyeler yoksullara yaşlı, engelli, hasta, kadın ve çocuklara yönelik sosyal yardım ve sosyal hizmetler sunmakta, eğitim ve sağlık alanında çok kapsamlı görevler yerine getirmekte, bölgesel gelişme ve kalkınma ile istihdamı geliştirme programlarını hayata geçirmektedirler. işsizliği önlemek amacıyla meslek ve beceri kazandırma projelerine öncülük etmektedirler. Neo-liberal politikalara rağmen güçlü refah devleti niteliğini büyük ölçüde koruyan isveç'te ise, belediyeler halkın gündelik yaşamını ilgilendiren hemen her alanda hizmetler sunmakta ve eğitimden sağlığa, konuttan sosyal yardım ve sosyal hizmetlere kadar her alanda sosyal politikaları etkin bir şekilde sağlamayı sürdürmektedir.
III. Türkiye'de Belediyelerin Sosyal Politika Alanındaki Rolü
Ülkemizde ilk belediye teşkilatı 1854 yılında istanbul'da kurulmuş olmakla birlikte, belediyelerin halkın gündelik yaşamını doğrudan etkileyen kuruluşlar hâline gelmeleri ancak Cumhuriyet Dönemi'nden sonra gerçekleşmiştir. Bu dönemde belediyelerin görev ve fonksiyonları 1930 yılında çıkarılan ve 2005 yılına kadar yürürlükte kalan 1580 sayılı Belediye Yasası ile belirlenmiştir. Bu yasa belediyelere, Batılı ülke belediyelerinde olduğu gibi kentsel hizmetler alanında oldukça geniş yetki ve görevler vermiştir. Öyle ki, belediyeler, kentlerde her ne tür farklı bir uygulamaya başvursalar, yasal dayanağını bu yasada bulabilmişlerdir.
Cumhuriyet'in ilk döneminde yapılan 1580 sayılı yasa ile belediyelere bu denli geniş görev ve fonksiyonlar verilmekle birlikte belediyeler, 1923-1945 döneminde, aslında bugün de olduğu gibi, görevleriyle orantılı kaynaklara sahip olamadıkları için bu işlevleri yeterince yerine getirememiştir. Üstelik 2. Dünya Savaşı'ndan sonra belediyeler ve il özel idareleri tarafından yerine getirilen birçok görev, bakanlıklara bağlanarak merkezîleştirilmiştir. 1950'li yıllarda merkezîleştirme süreci başlamakla birlikte, hızlı nüfus artışı, göç ve kentleşme nedeniyle artan kentsel hizmet talebi, belediyelerin zaten kıt olan kaynaklarını kentsel altyapı ve temel hizmet taleplerinin giderilmesine yöneltmesine yol açmıştır. Böylece, sosyo-kültürel nitelikli işlevler zorunlu olarak bu kurumların ilgi alanı dışında kalmıştır.
Nitekim 1990'lı yılların ortalarına kadar ülkemizde birkaç büyükşehir belediyesi dışındaki belediyeler genellikle yol, asfalt, temiz su, çöplerin toplanması, atık sistemi ve piyasaların denetlenmesi vb. hizmetleri yerine getirmeye çalışmışlar, sosyal-kültürel alanda çok fazla etkinlik gösterememişlerdir. Üstelik kentsel altyapı hizmetleri dahî yeterince karşılanamamıştır. Nitekim 1990'lı yılların başında ülkenin en büyük kenti ve en fazla gelire sahip belediyesinin yönetimindeki istanbul'da dahî 1992 yılındaki temizlik işçileri grevi, kenttin caddelerinde çöp dağlarının oluşmasına yol açmıştı. Yine aynı yıllarda bu şehirde ciddî boyutlara ulaşan su sorunu yaşanmakta, diğer büyük kentlerin çoğunda hava kirliliği hat safhaya ulaşmış bulunmaktaydı.
Ancak, 1990'lı yılların ortalarından itibaren özellikle büyükşehir belediyelerinin görev ve fonksiyonlarında büyük bir artış meydana gelmeye başlamıştır. Herhangi bir yasal değişikliğe veya belediye gelirlerinde büyük bir artışa dayanmayan bu değişiklik, belediye yönetimlerine 1994 yılındaki mahallî idareler seçimlerinden sonra gelen başkanların kişisel hizmet anlayışından kaynaklanmıştır. Bu seçimde, dönemin Refah partisinin adayları, başta istanbul ve Ankara Büyükşehir belediyeleri olmak üzere birçok belediyede yönetimi devralmışlardır. Özellikle, bu iki büyükşehir belediye başkanın başlattığı sosyal ve kültürel içerikli hizmetler, yavaş yavaş öncelikle partili ve daha sonra da diğer siyasî partilere mensup belediye başkanları tarafından benimsenmeye ve uygulanmaya başlanmıştır. Bu iki belediye, kentsel hizmetlerin yanı sıra özellikle sosyal yardım, sosyal hizmetler, eğitim, sağlık, konut gibi sosyal politika alanlarında o güne kadar görülmeyen hizmetlere yönelmişlerdir. Bu dönemde temelleri atılan Sosyal Belediyecilik anlayışı, 2000'li yılların başlarında yeni bir ivme kazanmış ve belediyeler tarafından sunulan hizmet paketi daha da genişlemiştir. Öyle ki, bu hizmet yarışı zamanla yerel toplumun ekonomik, sosyal ve kültürel gelişiminden sorumlu belediyecilik anlayışının doğuşunu sağlamıştır.
Asıl önemlisi ise birkaç büyükşehir belediyesi tarafından yerine getirilen bu görevler, diğer belediyeler tarafından da sağlanması gereken standartlar hâline dönüşmeye başlamıştır. Öyle ki, diğer mahallî idare sınırları içinde yaşayan halkın bu tür hizmetlere artan talebi, mahallî seçimlerde halkın desteğini almak isteyen belediye başkanlarını farklı konseptle de olsa benzer hizmetleri yerine getirmeye zorlamıştır. Bunun en çarpıcı örneğini, istanbul'da "Ramazan çadırı" uygulamasının neredeyse tüm siyasî partilere mensup belediyeler tarafından hayata geçirilmesi oluşturmaktadır. Nitekim Avcılar, Kadıköy, Bayrampaşa, Şişli, Beyoğlu, Zeytinburnu, Bağcılar, Bakırköy, Bahçelievler, Güngören, Gaziosmanpaşa, Sarıyer, Eminönü, Küçükçekmece ve Büyükçekmece Ramazan çadırı kurulan belediyelerdir.
Ülkemizdeki belediyelerin sosyal politika alanlarındaki görev ve fonksiyonlarına kısaca göz attığımızda ise hâlâ bu hizmetlerin büyük ölçüde büyükşehir belediyeleri ağırlıklı yürütüldüğü söylenebilir. Öyle ki, bu belediyeler tarafından, 1980 yılların ilk yarısından itibaren ülkede durgunluk içinde yüksek enflasyon, genelde düşük büyüme ve ücretler ile yıldan yıla artan işsizlik sebebiyle giderek yoksullaşan ve sosyal hizmet ve sosyal yardım talebi artan toplumun ihtiyaçlarının karşılanması için öğrencilere burs verilmesi, yoksullar için aşevi açılması, ilaç, yiyecek, giyecek, yakacak yardımı yapılması olarak başlatılan faaliyetler, yaşlı ve özürlülere yönelik hizmetler, meslek ve beceri kursları, kapsamlı sosyal ve kültürel etkinliklerin düzenlenmesi ve kadın sığınma evlerinin tesisi gibi konularla giderek büyümüş, çeşitlenmiş ve daha da önemlisi kurumsallaşmıştır.
Halis Yunus ERSOZ
Doç. Dr., istanbul Üniversitesi; iktisat Fakültesi, Çalışma Ekonomisi ve Endüstri ilişkileri Bölümü Öğretim Üyesi.